古代的行政区是如何划分的?“州”为何随着时间的发展下降了?
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行政区划是国家为便于行政管理而分级划分的区域,下面本站小编就为大家带来详细介绍,接着往下看吧。
在古代行政区划中,“州”可以说是极为重要的一级。“州”作为行政区划虽然早在先秦便已经出现,但作为后世沿用的行政区划,其最早却源于汉武帝时期划分的监察区,后于东汉灵帝时正式成为行政区划,但当时却是“一级行政区划”的存在,与现在的省类似(管理面积实际比省要大)。然而,随着时间的发展,“州”最终从“一级行政区划”变成了“二级行政区划”,从“省级”下降为了“市级”,这又是为什么呢?
汉武帝时将全国划为十三州,东汉灵帝时正式成为行政区划
秦始皇统一天下后,为全面推行中央集权统治,在全国实行郡县制,将天下分为三十六郡、郡下设县,从而形成了“郡—县”二级行政区划。汉高祖刘邦建立西汉后,延续了这一制度,除分封于各地的诸侯王国外,中央直辖地区仍然沿用郡县制。
西汉初期,为了尽快恢复社会生产和国家经济,刘邦推行“无为而治”,因而并未建立起相应的官员监察制度,汉惠帝时虽然恢复了秦朝的御史郡监制,汉文帝时又设立了丞相使制度,但由于诸侯王国相对独立和“察举制”的弊端,这些监察官员不仅难以发挥效用,反而经常与地方官员相互勾结,结果滋生了大量贪腐官员和地方豪强。
汉武帝即位后,为了加强对地方的管理,遂对地方监察制度做出了全面改革。汉武帝元封五年(前106年),汉武帝下令,除了京师附近七郡外,将全国划分为十三个监察区,每区由朝廷派遣刺史一人,专门负责巡查区域内的吏政,检举不法的郡国官吏和强宗豪右,其管区称为刺史部。
在这十三个刺史部中,其中十一部采用了《尚书·禹贡》和《周礼·职方》中的传说州名,即冀州、兖州、青州、徐州、扬州、荆州、豫州、凉州(雍州)、益州(梁州)、幽州、并州,并改其中的梁州为益州,雍州为凉州,另外的朔方、交趾二郡则仍用其名,称朔方刺史部、交趾刺史部,统称十三刺史部,简称“十三部”或“十三州”。
到了东汉建武十一年(35年),东汉光武帝刘秀又下令将朔方刺史部并入并州刺史部,交趾刺史部改为交州刺史部,同时降司隶校尉部(京师附近七郡设置的部名)为十三部之一,从而形成了新的“十三部”或“十三州”。需要注意的是,此时的“州”只是监察区而并非行政区划,监察刺史也只是监察官员而并非行政长官,此时实行的仍然是“郡—县”二级行政区划。
直到汉灵帝时期,“黄巾起义”爆发,中央朝廷无力平叛,而监察刺史又无实权,实际的一级行政区划“郡”则由于数量太多、实力分散,同样无力镇压起义。于是,朝廷于中平五年(188年)改刺史为州牧,负责执掌一州军、政大权,十三个州遂成为了郡、县之上的一级行政结构。
随着“州”变为行政区划,朝廷的行政区划这才由“郡—县”二级变成“州—郡—县”三级。而此时的“州”则是最为最高一级行政区划存在的,即与现在的省类似。
隋唐至两宋的行政区划,始终在二级制与三级制之间切换
州牧权力的扩大,可以说是汉末乱世的一个重要因素,因此虽然魏晋南北朝仍然延续着“州—郡—县”三级行政区划,但为了避免汉末悲剧再演,再加上战乱频发、职务分配需求扩大,行政区划被分割的越来越小,到南北朝时期,全国设立的州已经多达220多个,而每个州则只下辖一两个郡,郡则只下辖一两个或两三个县。
隋朝密密麻麻的州郡
虽然魏晋南北朝时行政区划太过零散,但由于当时天下大乱国家众多,因而管理问题并不突出。直到隋朝重新统一天下,一级行政区划太多才成为了国家管理的难题,隋文帝见“郡”已经形同虚设,于是在开皇三年(583年)下令“罢天下诸郡”,实行“州—县”两级行政区划制度,从而使得行政区划重新变回了“州—县”二级制。
不过,隋文帝的这个命令并未改变一级行政区划太多的问题(隋初的州多达241个),结果导致隋末天下大乱时,各州力量根本无力应对。唐朝建立之时,为招安各路义军和隋朝地方势力,导致官职需求继续加大,结果再度缩小了“州”的管辖范围。虽然唐太宗即位后大力对“州”进行裁并,但到贞观十三年(639年)时,全国仍有多达358个州,而县则仅有1551个。
数量庞大的一级行政区,给朝廷管理带来了极大困难,为改变这种局面,唐太宗李世民在汲取了汉朝监察区模式的优势和弊端后,按照交通线路将全国划分为10道(后增至 15道),由朝廷派遣采访处置使等监察官员不定期赴多事地区视察,这时的监察官员无定职,而这里的“道”同样是监察区,而并非行政区。
唐玄宗即位后,因边患不断加重,唐玄宗于边关地区设置大军团应付外敌,以节度使为统率,后为加强边帅权力,又于天宝年间由节度使兼领采访史,如此藩镇节度使开始拥有了辖区内数州的行政权,结果随着节度使权力的扩大,最终酿成了“安史之乱”。“安史之乱”虽然最终被平定,但节度使制度却已经蔓延至全国,且逐步脱离中央朝廷统治,结果“道”就此成为了一级行政区划,从而导致行政区划又变成了“道—州—县”三级制,而这也是导致唐末五代十国乱局的一个重要因素。
此时的“州”则便成了二级行政区划,与现代的“市”类似。
宋太祖赵匡胤建立宋朝后,为避免唐末乱世再现,开始推行“强干弱枝”统治模式,将节度使领地重新划归中央,行政区划又重新回到了“州(府)—县”二级制。不过,由于要管理一个幅员辽阔的国家,这种制度显然不太合理,因而宋太宗即位之后,在淳化五年(994年)以前的15年中,尝试实行“道”、“路”并存的选行政区划制,并在淳化五年正式废去道制,改为路制,不过对于将全国划分为多少“路”,却始终未能形成定规。
例如至道三年(997年)将天下划分为15路,但在宋真宗天禧四年(1020年)又增至18路,到了宋神宗熙宁七年(1074年)又增至23路,宋徽宗崇宁四年(1105年)又将国都开封府置为京畿路,进而形成24路。如此行政区划又变成了“路—州(府)—县”三级制。
在汲取前朝教训的情况下,宋朝并不将“路”交给单一官员管理,而是将权力一分为四,以水陆转运使为行政长官,又置安抚使、刑狱使、常平使,分掌兵、刑、市场平籴与盐铁专卖。而作为二级行政区的州依然保留着向中央直接奏事的权力。因此,宋代在行政区划上虽然是三级制,但却是一种虚三级制,“州”仍然作为一级行政区存在,与现代的省类似。
从元朝建立行省经明清发展,“州”最终沦为二级行政区划
蒙元政权在不断扩张的过程中,由于征服的政权太多,而这些政权的行政体制又各不相同,因此通常在占领区域内沿袭了各个政权的现成制度。同时,由于蒙元南下灭宋的过程长达七八十年,进而导致很多临时措施逐渐变成了永久性制度,结果使其早期行政体制极为混乱。
中统初年(1260年),元世祖忽必烈开始推行省制,但在很长一段时期内,行省的设置和辖区都极不稳定,直到元成宗时期才逐步形成元代省制行政区划。元英宗时期,将全国划分为12个一级行政区,即1个中书省和11个行中书省(后有所增减),而行省以下的行政区划则沿袭宋朝,行省下辖路,路领府、州,府、州辖县。但也有不辖县的路、府、州;不隶于路的府、州,而直隶于行省。直隶于行省的府、州称为直隶府、直隶州;隶于路的府、州,称为散府、散州。
结果便是,元朝的行政区划极为混乱,全国上下最简单的只有“行省—州(府)”二级,而最多的则达到“行省—路—府—州—县”五级,大多数地区则又实行的是三级制和四级制。
明朝灭掉元朝后,为了便于统治,开始减少行政区划层级,取消了二级制和五级制,而采取三级制和四级制并存的方式,其中又以“行省—府—州—县”四级为主。这里的“州”已经降为了三级行政区划,其地位相当于现代的县级市。
清朝雍正年间,朝廷又将明朝复式的三四级政区层级简化为单式的“省—府(州)—县”三级制,至清末,三级政区的数目分别为26、358、1191,管理幅度都不算大。后来,省以下还设了派出机构——巡道和守道,管理区域进一步缩小。
至此,我国古代的行政区划,从秦始皇统一天下后建立的“郡—县”二级制,历经两千多年发展,最终到清朝形成了“省—府(州)—县”三级制,而“州”这个曾经的一级行政区划,至此也彻底沦为了二级行政区划,与现代的市类似。实际上,民国与现代的行政区划,其实也一定程度延续了清朝的设置,甚至很多名称也得到了延续,例如杭州市、苏州市等等。
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